2026年7月31日，上海市规划和自然资源局正式印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（沪规划资源用〔2026〕234号，以下简称“234号文”），在全国率先系统性落地工商业用地使用权续期制度。文件确立“以续期为常态、不续期为例外、根据企业需求应续尽续”的核心原则，为长期困扰市场的工商业用地到期续期问题给出了制度答案，也为持有商业、办公、产业物业的企业吃下了长期持有的“定心丸”。

     这不是一份孤立的地方政策，而是中央顶层设计与地方先行先试深度联动的产物。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”；2025年10月，党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议进一步要求“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，该要求随后纳入2026年3月发布的“十五五”规划《纲要》。中央连续部署之后，广州、上海两大一线城市快速响应，用一年多的时间完成了从顶层设计到地方操作细则的落地。

     政策出台的紧迫性，源于一个正在加速逼近的系统性命题。据相关机构测算，中国有超过1万亿元的商业地产坐落在剩余年限不足20年的土地上；到2030年，全国主要城市约3000万平方米的办公和零售物业剩余年限将跌破20年。20年之所以是关键节点，是因为国内金融机构、保险资金、公募REITs等机构投资者普遍将20年剩余年限作为投资准入的重要参考门槛——低于这一年限的物业，抵押融资受限、大宗交易折价、资产证券化受阻，资产实质上面临流动性困境。

     对评估行业而言，这一政策的意义同样深远。过去二十余年，我们在工商业不动产估价中始终面临一个无法回避的技术难题：剩余使用年限对资产价值的折减缺乏统一标尺。临期物业到底该打多少折？续期的可能性有多大？续期成本又是多少？这些问题长期依赖估价师的经验判断，不同机构之间的估价结果差异较大。234号文的落地，首次将续期的“可能性”转化为“可量化的成本项”，从根本上改变了工商业不动产的估值逻辑。

     值得一提的是，此次续期新政并非孤军突进。2026年4月，上海刚刚发布时隔六年更新的《上海市城乡建设用地基准地价（2026年）》（沪规划资源用〔2026〕110号），首次实现城乡一体化定级定价，并对产业用地基准地价全面系统性下调。先更新地价“基准锚”、再明确续期“折扣率”，两项政策前后衔接，实际上构成了一套降低实体企业用地成本、稳定存量资产预期的“组合拳”——这也是观察本轮新政时最容易被忽视、却最能体现政策深意的细节。

     234号文对“工商业项目”作了广义界定，覆盖工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育、综合及其他用地——除居住用地外，几乎涵盖全部国有建设用地，覆盖面远超广州试点方案（仅限工业、物流仓储、商业服务业三类），是目前全国覆盖面最广的地方续期政策。尤其值得注意的是，科教文卫体等公益性、准公益性用地被一并纳入，体现了“应续尽续”的政策决心。

234号文将续期分为两大类，构建起阶梯式的续期机制：

     到期续期：土地剩余年限不足3年即可申请。底线规则是“公共利益需要收回的不予续期；产业绩效C、D类项目从严监管，由各区综合判定”。请注意这里的措辞是“从严监管”而非“直接否决”——即便绩效不佳，也不一定被拒之门外，保留了弹性空间。

     提前续期：剩余年限不足原出让年限一半，且经营稳定、绩效优秀、有长期投资计划的优质项目，经发改、经信、住建、商务、国资、规划资源等多部门联合认定后，可提前办理。这一设计主要服务三类需求：企业更新改造的投资回报周期、资产证券化的年限要求、抵押融资的产权确定性。

     对比广州“届满前1年”的申请窗口，上海放宽至“剩余不足3年”，给了企业更充裕的决策时间。同时也应看到，上海未设置逾期续期通道（广州设有逾期申请类别），超期用地如何处置，仍有待细则明确。

     两类续期均可采用协议出让或协议租赁方式供地，企业可自主选择；原出让方式的提前续期项目，原则上按协议出让办理。

     这一设计的核心亮点在于无需再走招拍挂流程，以协议方式锁定续期，大幅降低了企业的交易成本与不确定性。其中协议租赁单次最长20年，为轻资产运营、短期过渡的企业提供了低成本选项。

     对比广州，租赁更多作为不达标工业项目的“降级选项”，且最长不超过5年；上海则将协议租赁作为平等的续期选项，年限可达20年，适用范围更广、工具弹性更大。

     234号文严守法定最高年限红线——工业、科教文卫体、综合用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，续期年限与原剩余年限之和不得突破——同时设置了高度灵活的年限机制：

• 产业差异化：一般产业项目按20年弹性年期续期，国家、市级重大产业项目最高可保障50年；

• 年限下限：单次续期一般不少于5年；

• REITs专项：拟发行不动产REITs等特殊情形，续期年限可根据项目实际情况确定；

• 分户差异：同一宗地多个权利人可分别申请不同续期年限，收储补偿按各自剩余年限核算。

     其中REITs专项条款是最大亮点。不动产REITs存续期通常要求20年以上，而大量存量商办、产业园区剩余土地年限已不足20年，年限缺口是制约存量资产证券化的核心障碍。234号文直接打通了这“最后一公里”。

    定价是续期政策的核心，也是技术含量最高的部分。234号文采取“底线管控＋区级决策”的弹性模式：刚性底线是续期土地价格不得低于地块所在级别本市基准地价的70%；弹性空间是绩效与地价挂钩，优质企业可享地价让利，具体定价由各区（管委会）按地价决策程序集体决策确定。

     在缴款安排上，政策同样体现了友好导向：协议出让方式下，签订出让合同后1个月内先缴50%，原则上1年内缴清，经集体决策的特殊项目可延至2年；工业、仓储用地1年内缴清的，免收分期利息；协议租赁则按当期租金一次性缴清。分期免息的安排，实质上进一步降低了企业的资金占用成本——对现金流紧张的中小企业而言，这一细节的含金量不亚于价格折扣本身。

     以上海2026版基准地价为例（基准日2026年1月1日），可以直观感受续期成本的量级：

     这里必须澄清一个常见误解：7折是基准地价的7折，不是房价的7折。基准地价是政府公示的土地指导价，远低于同地段房产的市场售价。以陆家嘴某商业楼宇为例，即便按1级地7折续满40年，楼面续期成本约2.57万元/平方米，而该区域商业地产市价可达8万元/平方米以上——两者并非同一概念。

     将上海与广州的定价思路放在一起对比，可以看到两种不同的治理逻辑：广州公式明确、透明度高，企业可自行测算成本；上海则更强调差异化和精准施策，将绩效与地价深度绑定，定价权下放至区级层面，“一区一策、一企一策”。两种模式并无绝对优劣，但对企业的沟通策略和评估机构的技术路径提出了不同要求。

     REITs绿色通道：拟发行REITs的项目，可简化优质项目核定程序，并可在REITs申报后、注册前完成土地续期手续。这意味着续期不再是REITs发行的前置障碍，而是可以与审核并行推进，大幅缩短发行周期。

     全线上办理：通过“一网通办”平台统一申报，按存量房补地价流程办理，办结后可同步办理不动产登记。优质产业项目参照新增产业用地准入流程快速研判，商业办公等项目由住建、商务、国资等部门共同研判。

     在为新政鼓掌的同时，也必须清醒地看到：这份文件终究“试行”二字当头，至少有三个层面的问题尚未给出完整答案。这些留白不是苛责，而是政策走向成熟的必经之路，也恰恰是企业和评估机构需要持续跟踪的风险点。

     第一，逾期项目的处置规则仍是空白。上海存在相当数量20世纪90年代出让、已经逾期或即将逾期的早期用地。这些项目能否补办续期、如何补缴价款、超期占用期间如何认定，234号文只字未提。这一群体的法律地位暂时悬空，既是企业的心头之患，也可能成为未来纠纷的集中爆发点。

     第二，“公共利益收回”的边界亟待明确。政策规定因社会公共利益需要收回的不予续期，但“公共利益”的界定历来存在争议——城市更新算不算？基础设施建设算不算？如果后续细则不对其作明确限定，“应续尽续”原则的根基就可能被侵蚀。对评估机构而言，这意味着续期评估中必须对“不予续期风险”作出情景提示，而不是默认续期必然发生。

     第三，区级裁量的弹性是一把双刃剑。定价权下放区级，赋予了政策精准落地的空间，但也带来区际“政策套利”的隐忧：如果不同区对同类项目的续期定价差异过大，可能诱发企业注册地迁移等扭曲行为；各区在“保收入”与“留企业”之间的权衡，也将直接影响政策落地的统一性。市级层面若能尽快出台“绩效与地价”挂钩的指导性规则、明确定价浮动区间，将有助于在统一性与灵活性之间找到平衡。

     此外，协议租赁路径虽然降低了前期成本，但租赁土地使用权能否抵押融资、能否作为REITs底层资产、租金如何调整，配套规则仍待补齐；以协议方式供地的续期价格如何经得起公平竞争审查、如何避免对增量招拍挂市场形成价格扭曲，也是政策从“试行”走向“常态”必须回答的制度命题。把这些问题讲清楚，不是唱衰政策，而是帮助市场主体建立更完整的预期。

     从评估技术角度看，234号文框架下的续期地价可以提炼为一个基本框架（此为我们根据政策要点提炼的技术框架，非政策原文公式）：

     其中：基准地价，取地块所在级别、对应用途的最新基准地价（楼面地价或地面地价口径）；年期修正系数，为续期年限与法定最高出让年限之比，反映续期年限的时间价值折算；绩效折扣系数，为根据企业产业绩效评定等级确定的地价折扣，下限对应基准地价的70%；其他修正系数，包括容积率修正、区位差异修正、用途细分修正等。

     这一框架与经典的公示地价系数修正法一脉相承：以政府公布的基准地价为基础，根据估价对象的区域因素、个别因素进行系数修正，得出土地使用权价值。该方法依据权威、客观性强，在交易案例稀少的地区尤其适用——这也意味着，深耕基准地价体系的评估机构在续期评估中具有天然的先发优势。

     年期修正系数是续期估价中最基础、争议最少的参数。严格意义上，年期修正应采用收益还原法的年期公式：K＝[1－1/(1+r)^n]÷[1－1/(1+r)^N]，其中r为土地还原率，n为续期年限，N为法定最高年限。实际操作中，各地普遍采用线性修正（n/N）作简化处理，234号文的定价逻辑中也隐含了这一思路。从数学关系看，当土地还原率趋近于零时，年期修正系数趋近于n/N；换言之，线性修正是完整年期公式在低还原率条件下的近似表达。对50年以下的中短期续期，误差在可接受范围内；但对超长期续期或还原率较高的市场环境，建议采用完整年期公式，以提高估价精度。

     绩效折扣系数是新政最具特色、技术难度也最大的参数。“绩效与地价挂钩”不是简单的数字调整，而是需要建立一套完整的评价体系：对产业用地，绩效通常涵盖亩均税收、亩均产值、投资强度、能耗水平、环保达标等维度；对商办用地，则可能参考区域一级市场价格、资产市场化融资情况、楼宇入驻率和租金水平等指标。评估机构需要从传统的“纯地价评估”向“综合绩效评估＋地价测算”延伸，这对跨学科能力提出了全新要求。

     难点1️⃣：续期与重新出让的定价边界。工商业用地“续期”与“重新出让”属于不同的概念范畴——前者旨在保障既有权利人使用权益的延续，后者是对土地资源的市场化再配置。如果续期价格完全锚定当期市场地价，实质上否定了权利人的延续权益，也违背了“续期”的本义。从估价原则看，续期定价应在“权利延续”的框架下，统筹考虑原始取得成本、历史投入与实际贡献，而非简单套用新增用地的市场价格体系。这正是上海设置70%底线而非100%市场价的深层原因。

    难点 2️⃣：老旧物业的“成本—价值”倒挂。上海中心城区部分房龄长、品质弱的存量商办楼宇，二手市场售价仅2万—3万元/平方米，资产价值已处低位。若续期地价按基准地价70%底线核定，楼面续期成本可能接近甚至超过物业当前市值，出现“续期成本高于资产市值”的倒挂。这本质上是剩余法的逆命题——当续期后的土地价值加上建筑物残余价值仍低于续期成本时，理性的权利人会选择放弃续期。这一现象对估价机构提出了新课题：如何在续期估价中合理判断“最低续期意愿价格”，为政府制定差异化定价提供技术支撑。

     难点3️⃣：多产权楼宇的分户续期。新政允许同一宗地多个权利人分别申请不同续期年限，回应了分散产权的现实诉求，但实操挑战随之而来：同一栋写字楼里，有的业主续20年、有的续10年、有的放弃续期，分摊土地面积如何确定？不同年限对应的公共区域权益如何划分？未来收储补偿如何对应？这些都需要评估机构建立精细化的分户分摊评估方法，而目前行业内尚无成熟的技术标准——谁先建立标准，谁就掌握了市场话语权。

     广西在存量土地盘活领域已有一定的制度积累。2026年以来，自治区层面持续优化城镇开发边界布局，并以详细规划管理改革赋能城市更新，这与上海续期政策服务存量更新的逻辑一脉相承。

     在产业用地管理方面，广西已建立弹性供地制度。《关于促进广西高新技术产业开发区高质量发展的若干措施》（桂政办发〔2026〕15号）明确，对新增工业用地按行业生命周期和项目特点实行“长期租赁、先租后让、弹性年期出让”等灵活供应政策，有序推进闲置土地和低效用地再开发利用。与此同时，贵港等地已启动运用土地储备专项债券收购存量闲置土地的工作，柳州等地也在推进相关实践。

     这些实践表明，广西在存量盘活的“工具包”上已有不少储备，但工商业用地到期续期的系统性制度建设仍是空白——这既是短板，也是机会。

     上海新政对广西的价值，不在于简单的制度复制，而在于三个层面的启发：

     第一，续期制度是存量盘活的基础设施。没有明确的续期规则，存量资产价值就无法准确评估，抵押融资、资产转让、更新改造就缺乏基础锚点。广西正处于工业振兴和城市更新的关键期，大量产业园区、标准厂房、商办楼宇正步入“中龄阶段”，提前构建续期制度框架，有助于稳定企业长期投资预期，避免未来集中到期时的制度真空。

     第二，绩效挂钩是产业升级的有力抓手。上海将续期地价与企业绩效直接挂钩，优质企业享受优惠、低效项目从严监管，本质上是用土地成本杠杆推动产业“腾笼换鸟”。广西正在推进工业振兴和低效用地再开发，完全可以借鉴这一思路，将续期管理与产业绩效评价体系打通，让优质企业用地成本更低、期限更长，让低效企业要么转型升级、要么有序退出。

     第三，REITs通道是存量资产证券化的关键变量。上海为REITs项目开设续期绿色通道的做法，为广西扩大REITs发行规模、丰富底层资产类型提供了可借鉴的政策工具。未来广西若能在产业园区REITs等领域配套土地续期支持政策，将有效降低资产证券化的制度成本。

     结合国家立法进程与广西实际，我们判断广西跟进工商业用地续期政策可能经历三个阶段：

     近期（2026年底—2027年中）：研究启动。在国家和自然资源部统一部署下，自治区层面启动政策研究，借鉴沪穗经验开展摸底调研，南宁、柳州等重点城市可能先行试点。此阶段评估机构可提前布局，开展本地存量工商业用地到期情况摸底，建立续期评估参数数据库，组织技术骨干研学沪穗政策经验。

     中期（2027—2028年）：试点落地。在1—2个设区市开展续期试点，重点探索工业用地续期的操作路径、定价机制和绩效挂钩办法。这一阶段评估机构将深度参与基准地价更新、续期价格评估、绩效评价体系构建等工作。

     远期（2028年以后）：制度完善。在试点基础上形成自治区层面的续期管理办法，逐步扩大至商办及其他非居住用地，建立覆盖全品类的续期制度体系。

     需要说明的是，这一预判是基于当前政策动向的合理推演，具体节奏取决于国家立法进程和广西实际需要。但可以确定的是：工商业用地续期制度从一线城市向全国推广、从原则性规定向操作性细则深化，是明确的政策大方向。

     234号文的落地，对土地估价和房地产估价行业意味着什么？我们认为，这不是一个简单的业务增量，而是一次行业能力边界的系统性拓展。

     工商业用地续期将催生大量评估需求。仅以上海为例，20世纪90年代浦东开发以来集中出让的工商业用地正进入到期窗口期，每一笔续期都需要专业地价评估作为定价依据，这是确定性极强的业务蓝海。

     更重要的是，续期评估不是“一锤子买卖”。与出让评估、抵押评估不同，续期评估需要更深度的持续服务——续期决策前的成本测算与可行性分析、申报环节的正式估价报告、续期完成后的资产重估与税务筹划，环环相扣。评估机构有机会从“一次性报告服务商”转型为“全周期价值顾问”。

续期评估的复杂性远超传统地价评估，要求机构具备多维能力：

• 产业绩效评价能力：理解不同行业的经营特点，建立科学的绩效评价指标体系；

• 政策解读能力：深度把握各级续期政策，为企业设计最优续期方案；

• 全周期价值测算能力：将续期成本纳入资产全生命周期价值模型，为更新改造、资产证券化决策提供支撑；

• 跨学科协同能力：续期评估涉及规划、产业、财税、法律多个领域，机构须具备整合多方资源的能力。

     对广西的评估机构而言，提前布局续期评估的技术储备和人才培养，就能在政策落地时抢占先机。

     续期制度的明确，将从根本上改变工商业不动产的估值方法。过去，剩余年限较短的物业往往采用粗放的年限折价，主观性强、争议大；未来，评估师可以基于明确的续期规则和成本参数，将续期视为一项“内嵌期权”纳入收益法预测——合理估算续期成本与续期后现金流，得出更准确、更有说服力的估值结论。估值逻辑也将从“到期归零”的折价思维，转向“续期可期”的期权思维。

     市场层面已有印证：据仲量联行等机构观察，2026年以来上海大宗交易市场中自用型买家成交占比显著，反映出市场对核心资产长期持有的信心正在增强（具体成交数据以机构正式报告为准）。续期政策落地后，存量物业的“年限折价”有望逐步收窄，核心商圈优质商办、核心产业区研发办公与标准厂房将获得相对确定的估值锚。当使用期限不再是悬顶之剑，投资者才敢做更长期的布局，评估行业的价值锚也将更加稳固。

     站在行业视角，面对工商业用地续期这条新赛道，机构可以从三个层面切入：

1️⃣技术服务层：提供续期地价评估、基准地价更新、绩效评价体系构建等传统技术服务，这是最直接的业务入口；

2️⃣咨询顾问层：为企业提供续期方案策划、成本测算、申报代理、谈判支持等全流程咨询，帮助企业用好用足政策红利——这一层价值含量更高、客户黏性更强；

3️⃣制度建设层：积极参与地方续期政策的研究制定，为政府提供技术支撑——能参与规则制定的机构，自然会在后续市场竞争中占据优势地位。

结语

     上海工商业用地续期新政的出台，标志着中国城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”的进程进入了制度深水区。它不仅解决了一个具体的土地管理问题，更重构了工商业不动产的估值逻辑、激活了存量资产的金融价值、打开了城市更新的想象空间。

     对广西而言，这是一个值得高度关注的政策信号。我们有产业振兴的迫切需求，有城市更新的现实压力，有存量盘活的政策基础，缺的正是这样一套能够打通“产权预期—资产价值—金融盘活—产业升级”全链条的续期制度。

     对评估行业而言，这是一条已经清晰可见的新赛道。二十余年的行业发展经验告诉我们：每一次重大制度变革，都是行业格局重塑的契机。从基准地价评估到土地市场估价，从不动产统一登记到自然资源资产核算，评估行业始终在制度变迁中找到新的生长点。这一次，工商业用地续期同样值得全力投入——提前研究、提前布局、提前储备。当政策春风吹到八桂大地时，谁的技术准备更扎实，谁就能在新一轮行业发展中占据先机。

1.《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（沪规划资源用〔2026〕234号）；

2.《上海市城乡建设用地基准地价（2026年）》（沪规划资源用〔2026〕110号）；

3.《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（2024年7月，党的二十届三中全会）；

4.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（2026年3月）；

5.《关于促进广西高新技术产业开发区高质量发展的若干措施》（桂政办发〔2026〕15号）；

6.《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）。

说明：文中引用的机构测算数据仅供参考，具体以相关机构正式发布为准；文中技术框架为笔者根据政策要点提炼，非政策原文公式。

广西国泰房地产土地资产评估有限公司

专业 · 严谨 · 客观